Justificación Conceptual

La participación ciudadana debe analizarse siempre partiendo de su fundamento más profundo: el derecho que tiene toda persona a participar en los asuntos públicos. Esto, que ha sido postulado desde los más antiguos análisis en los estudios de política, ha sido también reconocido por los modernos instrumentos internacionales de derechos humanos.

Así por ejemplo, puede citarse la Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 21 señala:

Artículo 21
1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos.
2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país.
3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.

ó la Convención Americana de Derechos Humanos:

Artículo 23. Derechos Políticos
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.

Con este fundamento se reitera que el derecho de participación es de valor universal y debe ser reconocido, promovido y garantizado por todas la autoridades.

La presente propuesta adopta esta perspectiva de derechos que es la que más alcance le reconoce a la participación ciudadana y, sobre todo, le garantiza, como a todo derecho, medios para hacerlo exigible.

Antes de continuar con la justificación conceptual vale la pena señalar que la visión con que se construye esta propuesta considera un concepto integral y amplio de participación ciudadana, que trasciende en buena medida los debates académicos. El concepto base explorado es el siguiente:

La participación ciudadana es el derecho de todas las personas para intervenir de manera individual o colectiva en las decisiones que afectan a la comunidad con el objetivo de mejorar la políticas y acciones de gobierno, bajo principios de rendición de cuentas y plena transparencia.

En el caso de nuestra Constitución existen algunos reconocimientos parciales a este derecho, como es el que se establece en el art. 35 al reconocer el derecho de voto activo y pasivo, el derecho de petición o el de asociación en materia política, la participación como principio de la planeación pública o como contenido educativo, etc. También debe considerarse que al mencionarse la democracia como un principio de nuestra forma de gobierno debe entenderse que esto incluye el derecho de participación ciudadana en un sentido pleno.(1)

Hay que tomar en cuenta además que en nuestro país se llevó a cabo una importante reforma constitucional en materia de derechos humanos en junio del año 2011, conforme a la cual se establece que los derechos humanos de los tratados internacionales tienen el mismo rango que los derechos constitucionales, con lo cual se refuerza la aplicación directa de estos derechos reconocidos a nivel internacional para todos los habitantes de nuestro país.

Habiendo recalcado la perspectiva de derechos que le corresponde a la participación ciudadana como premisa básica de cualquier agenda de reforma que pretenda promoverse, es necesario subrayar que, partiendo de este mismo enfoque, debe considerarse a la participación ciudadana como un componente que refuerza el ejercicio del poder desde cualquier aspecto y, antes al contrario, nunca se le debe considerar como un obstáculo que retrasa o dificulta el ejercicio efectivo del Gobierno.

Partiendo de este enfoque conceptual, que justifica en sí misma la participación ciudadana como un elemento indispensable del sistema democrático, hay que acudir también a las razones prácticas que nos llevan a exigir su reconocimiento pleno en nuestro país y su adopción en el Estado de Chihuahua.

Es un hecho, que en los últimos 15 años México ha vivido una grande transformación en materia de democracia, de participación ciudadana y de acercamiento entre gobernantes y gobernados, y, en este aspecto, Chihuahua ha sido una entidad pionera. Sin embargo esta transformación aunque sea positiva en su tendencia y aunque comparativamente podamos encontrarnos en una situación mejor a la de otros países, es igualmente cierto que estos avances se han dado más en el nivel de las estructuras formales y no han empoderado de una manera efectiva a la ciudadanía. Dicho de otra forma, esta transformación no ha logrado incidir en los espacios de decisión, donde los ciudadanos siguen prácticamente excluidos.

El problema de esta disociación entre sociedad y decisión pública, ha debilitado gravemente las instituciones y ha privado al ejercicio del gobierno de uno de sus elementos fundamentales para garantizar su constante mejoramiento y que lo constituye la exigencia social de rendición de cuentas.

Las razones por las cuales enfrentamos esta situación tiene sin duda claves culturales, sin embargo importa considerar las deficiencias que existen en otros terrenos atendibles en un plazo más corto, como puede ser la existencia del marco jurídico adecuado. La experiencia que enfrentamos de tener un crecimiento de mecanismos de participación ciudadana meramente formal y poco efectiva, nos obliga a trabajar en el diseño de mecanismos con base jurídica que den como resultado la participación real del ciudadano en la toma de decisiones públicas y su facultad jurídica para exigir cuentas.

Hay otro aspecto dentro de esta situación que debe tomarse en cuenta y que se refiere a que esta evolución ha llevado a una multiplicación de mecanismos, tanto al nivel federal, como a los niveles de los Estados y municipios y, por consecuencia, se ha generado una red desarticulada y confusa de espacios de participación ciudadana poco eficaces y representativos. Esta situación invita a pensar, para una siguiente etapa, en una participación ciudadana con características de simplificación y accesibilidad para todos los ciudadanos.

Por otro lado, es necesario reconocer que las formas de evolución de la democracia moderna apuntan a un crecimiento de las formas de participación ciudadana, diseñando nuevos mecanismos que permitan vincular de manera constante a la ciudadanía en la toma de decisiones públicas de los órganos de gobierno. La participación electoral, o las propias formas de consulta ciudadana en actos plebiscitarios de carácter meramente formal, han sido superados por novedosas formas de una participación cotidiana real y efectiva. En ese sentido hemos pasado de una democracia representativa a una democracia participativa.

Con estos antecedentes, ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil de Chihuahua han conformado un esfuerzo común ciudadano por promover la aprobación de una ley de participación ciudadana para el Estado de Chihuahua y una serie de reformas, que tengan por objeto generar un marco diferente que garantice que esta participación resulte mucho más amplia, pero sobre todo tenga verdadera incidencia en la vida pública del Estado.

Por ello la propuesta consta de varias partes, incluyendo tanto reformas a nivel constiucional como legislativo, ya que no basta con establecer mecanismos que tengan fudamento en Ley, sino que es necesario que toda la participación derive de principios constitucionales claros, donde el primero sea el reconocimiento del derecho a la participación ciudadana para todos los habitantes del Estado.

En este mismo nivel constitucional la porpuesta considera importante incluir nuevas bases para hacer viables y realmente aplicables los mecanismos de participación directa como el referéndum, el plebiscito y la iniciativa popular. La razón de procurar fortalecer dichos mecanismos radica en que se trata de instrumentos de gran envergadura por que se aplican para las decisiones de mayor trascendencia para la ciudadanía y de las cuales esta no puede estar alejada. El problema ha sido que su establecimiento a nivel general en la Constitución ha quedado cancelado en la práctica por las limitaciones que se establecieron en la legislación reglamentaria.

En el marco de esta visión integral de la agenda, la propuesta debe incluir por tanto las modificaciones a las diferentes leyes que regulan áreas de la vida social de especial relevancia para la ciudadanía. Tal es el caso de la materia de derechos humanos, la de transparencia o la electoral, por referir tres que además están conferidas a órganos que gozan de autonomía constitucional, la cual está pensada principalmente para que dichos órganos puedan tener una mayor representatividad de los intereses ciudadanos, de hecho así se les suele categorizar. En este sentido la propuesta busca generar vinculos ciudadanos a través de la participación en los procesos de nombramiento de sus titulares.

Una de las carácterísticas que se encuentran sugeridas por los movimientos que se han avocado a generar una agenda de rendición de cuentas efectiva en México, es la de promover la creación de mecanismos de participación ciudadana en áreas de la vida social pensadas estratégicamente, es decir eligiendo aquellas que por diversos criterios consensados entre la sociedad, resulten especialmente significativas en el momento actual. Esta visión empata con la idea directriz de simplificación anotada líneas atrás, además de que está igualmente orientada a lograr mayor eficacia a través de concentrar la fuerza de la participación en espacios focalizados.

En ese sentido la propuesta incluye propuestas para fomentar de manera prioritaria la participación ciudadana en las siguientes áreas estratégicas:

a) Órganos ciudadanos de transparencia, electoral y derechos humanos.
b) Presupuesto y gasto público.
c) Seguridad Pública.
d) Obra pública y medio ambiente.
e) Actividad legislativa.

Una de las novedades que se incluyen en la presente propuesta es que se consideran a los tres poderes como autoridades sujetas a la participación ciudadana y a la rendición de cuentas. En la mayor parte de las leyes en la materia que se han promovido en México, no se incluyen mecanismos específicos para el poder legislativo o el judicial y se concentran casi exclusivamente en los poderes ejecutivos. La perspectiva que empuja esta propuesta de carácter integral estriba en la necesidad de que dicha participación ciudadana se estructure articuladamente y por lo tanto abarque tanto a los tres poderes como al nivel estatal y municipal. La articulación es una de las notas características de esta propuesta con la que se busca lograr como objetivo central una participación ciudadana efectiva.

En cuanto a la estructura de mecanismos necesarios para lograr esta participación lo que se pretende es generar una red amplia que permita la participación tanto de las organizaciones como de los individuos en particular. Para ello se adoptan los mecanismos recomendados en la práctica y en la teoría comparada y que al sumarse generan una red de mecanismos, para ello es indispensable lograr la articulación de dichas figuras. En este sentido la propuesta se aleja de la idea de crear nueva burocracia, tampoco se propone la supresión de los espacios existentes. El instrumento de articulación es en este sentido el de establecer una serie de principios y reglas conforme a las cuales deben funcionar todos los órganos o instancias en general, que por ley den cabida a la participación ciudadana. Dentro de estas reglas se proponen medidas que tengan como efecto la uniformidad en su funcionamiento, pero al mismo tiempo, que sean reglas que le den efectividad operativa a estos mecanismos. Dentro de estas reglas resulta fundamental establecer garantías para que los ciudadanos tengan representatividad real y se sigan procedimientos de selección abiertos y transparentes como la consulta pública, la insaculación, etc. Otras reglas que pueden detonar verdaderos espacios de control y participación efectiva, pueden ser la de garantizar la información para que la participación de los ciudadanos sea real, la de poder participar en las convocatorias, la agenda de las reuniones, etc.

Finalmente cabe hacer dos planteamientos finales, en este capítulo de justificación conceptual, los cuáles se encuentran en estado de anáisis y reflexión dentro del grupo que ha elaborado esta propuesta, sin que se haya llegado a una posición común y que, por lo mismo, serán parte importante de las discusiones que se generarán en las consultas ciudadanas a las que se está convocando. Se trata de dos tema, a saber:

a) En primer lugar está la definición del mejor mecanismo para promover la política pública de derechos humanos en materia de participación ciudadana que debe ser promovida por las autoridades. En este punto el debate se presenta en concreto entre la posibilidad de encargar a una de las instancias administrativas esta tárea, pudiendo ser alguna de las secretarías de estado o bien, buscar una alternativa más autónoma con la que se consiga una visión más cercana a la ciudadanía y mayor presión social y política por ende, tal como podría ser un instituto de índole académico pero con vinculación gubernamental. Vale la pena señalar que en el curso de esta discusión ha estado siempre presente además la preocupación de no generar una mayor burocracia.

b) El otro tema es el de lo mecanismos de exigibilidad, particularmente los de justiciabilidad para hacer valer los mecanismos de de participación ciudadana. En este punto el debate está abierto a buscar formas rápidas y eficaces de revertir un obstáculo por parte de algún funcionario e incluso de llegar a la sanción respectiva. Para ello cabe buscar entre las posibilidades de fincar responsabilidad política, administrativa e incluso penal. Queda igualmente pendiente definir la vía competencial más adecuada.

Con estos planteamientos se puede comprender de mejor manera los contenidos concretos de la propuesta que se presenta y sus principales características, las cuales se resumen en las siguientes: integralidad, articulación y efectividad. A estas tres características se suma la visión de derechos humanos conforme a la cual se destaca la naturaleza de fondo de la participación ciudadana, es decir su carácter de derecho por encima de sus características organizativas.

El presente documento no pretende adoptar el formato de un anteproyecto de ley ya que su objetivo es facilitar un proceso de consulta ciudadana y por ello aunque se han planteado los temas de manera concreta no se han incluido aún las regulaciones en detalle hasta no tener la retroalimentación las organizaciones, expertos y ciudadanos en lo general que se sumen a la presente propuesta.

(1) -Participación y democracia son dos conceptos inseparables y complementarios, como lo señala Borja, la palabra participación “tiene interés en la vida política en la medida en qué es el ingrediente más importante de la democracia” (1997: 762). Entonces, ¿qué significa “participación ciudadana”? En opinión de Mario Constantino Toto “por participación ciudadana se entiende aquél proceso por el cual los sujetos, a título individual o colectivo, desarrollan una acción tendiente a vincular una opinión con los ámbitos público o político “(2000: 509).